平臺型巨頭借助并購形成壟斷、通過收購限制競爭的行為正迎來更猛烈的“監(jiān)管風(fēng)暴”。

11月20日，在國家反壟斷局掛牌后的第三天，國家市場監(jiān)督管理總局(下稱“市場監(jiān)管總局”)公布了對43起未依法申報違法實施經(jīng)營者集中案的處罰決定。本次通報的案件主要集中于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，涉及騰訊、美團、百度、京東、58集團等10家平臺巨頭，均被處以頂格罰款。

所謂“經(jīng)營者集中審查”，是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對企業(yè)合并、收購等經(jīng)營者集中行為的事前控制。根據(jù)《反壟斷法》第二十一條，經(jīng)營者集中達到國務(wù)院規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)事先申報，未申報的不得實施集中。

去年下半年以來，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對于平臺經(jīng)濟行業(yè)并購的競爭監(jiān)管持續(xù)加碼。今年以來，市場監(jiān)管總局分別在3月、4月和7月集中發(fā)布了互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域未依法申報經(jīng)營者集中案的行政處罰，共計41起。但一次性公布43張罰單，并無先例。

值得注意的是，在21日剛剛結(jié)束向社會公開征求意見的《反壟斷法》修正草案中，擬加大對經(jīng)營者違法實施集中的罰款金額。

“這意味著，新法落地后，涉嫌違法實施經(jīng)營者集中且未進行補報的相關(guān)企業(yè)可能將面臨更重的處罰。”北京市京師律師事務(wù)所反壟斷法律事務(wù)部主任杜廣普律師對第一財經(jīng)表示。

杜廣普認(rèn)為，此次市場監(jiān)管總局公布的43張罰單，向市場又一次傳遞出執(zhí)法機構(gòu)加強對違法實施經(jīng)營者集中行為查處力度的信號，有助于相關(guān)市場主體更好地理解反壟斷事前監(jiān)管的有關(guān)要求，督促其提升反壟斷合規(guī)意識，助力維護公平競爭的市場環(huán)境。

平臺經(jīng)營者需注意兩大細節(jié)

中國數(shù)字經(jīng)濟50人論壇特聘研究員方燕注意到，在此次開出的集中于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域不同行業(yè)的43張罰單，主要針對頭部平臺公司對初創(chuàng)公司的收購或投資行為。

據(jù)市場監(jiān)管總局發(fā)布的消息，經(jīng)查，43起案件均違反了《反壟斷法》第二十一條，構(gòu)成未依法申報違法實施經(jīng)營者集中，評估認(rèn)為不具有排除、限制競爭效果。根據(jù)《反壟斷法》第四十八條、四十九條作出行政處罰決定，對涉案企業(yè)分別處以50萬元罰款。也就是頂格處罰。

從上述平臺巨頭的收購、投資領(lǐng)域來看，這43張罰單涵蓋新能源汽車、金融服務(wù)、外賣訂餐、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、交通出行、建筑裝飾、房地產(chǎn)交易等諸多領(lǐng)域。其中，以縱向與復(fù)合兼并為主。比如，百度投資吉利獲得合營企業(yè)的共同控制權(quán)，京東與科大訊飛設(shè)立合營企業(yè)等。

多名受訪專家稱，出于進一步整合產(chǎn)業(yè)資源、豐富旗下產(chǎn)品服務(wù)類型、拓展平臺生態(tài)圈的需要，近年來，成熟型平臺企業(yè)的業(yè)務(wù)版圖不斷擴大，此次公布的43張罰單，彰顯了日后執(zhí)法機構(gòu)加強對該方面并購監(jiān)管的決心。

同時，為減少、消除市場同類競爭對手而發(fā)生橫向兼并，也在此次審查之列。比如，餓了么與百度外賣簽署交易協(xié)議，以現(xiàn)金股份混合的方式收購其100%股權(quán)的經(jīng)營者集中行為。

從案件的相關(guān)細節(jié)來看，杜廣普認(rèn)為，有兩點需引起平臺經(jīng)營者的重視。一是對控制權(quán)的認(rèn)識，即企業(yè)在收購目標(biāo)公司小比例的股權(quán)(如10%)時，也可能被認(rèn)定取得了目標(biāo)公司的共同控制權(quán)，進而屬于經(jīng)營者集中的情形。

關(guān)于控制權(quán)的認(rèn)定，市場監(jiān)管總局相關(guān)負(fù)責(zé)人曾經(jīng)指出：“經(jīng)營者集中審查制度中所稱的控制權(quán)是指，經(jīng)營者對其他經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動或者重大經(jīng)營決策具有或者可能具有決定性影響的權(quán)利或者狀態(tài)，包括直接和間接、單獨和共同、積極和消極的控制權(quán)，也包括控制的權(quán)利和事實狀態(tài)。”

“實踐中，相比于全資(100%)或者大比例的股權(quán)收購，通常企業(yè)對于小比例的股權(quán)收購可能引發(fā)的控制權(quán)變化，進而觸發(fā)經(jīng)營者集中申報要求的警覺性相對較弱。”杜廣普稱。

“二是對參與集中的經(jīng)營者的認(rèn)識。”杜廣普還稱，滿足申報標(biāo)準(zhǔn)的條件之一是至少兩個參與集中的經(jīng)營者“上一會計年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額均超過4億元人民幣”。當(dāng)目標(biāo)公司的境內(nèi)營業(yè)額未達到4億時，并不能直接認(rèn)為交易就不需要進行申報，而是需要進一步看交易后目標(biāo)公司是否還有其他共同控制方。當(dāng)股權(quán)出讓方或其他股東仍對目標(biāo)公司享有共同控制權(quán)時，這些股東也屬于參與集中的經(jīng)營者，若營業(yè)額達到4億，則也可能滿足申報標(biāo)準(zhǔn)。

比如，在此次公布的騰訊系“罰單”中，騰訊收購好大夫在線10%股權(quán)，取得其共同控制權(quán)，而該目標(biāo)公司的股東之一百度，在交易前持有好大夫在線19.82%股權(quán)，也具有對好大夫在線的共同控制權(quán)。

處罰決定書顯示，騰訊、百度的營業(yè)額達到了申報標(biāo)準(zhǔn)，屬于應(yīng)當(dāng)進行申報的情形。故而，在該交易交割前，需進行申報。

VIE并購案審查趨嚴(yán)

在市場監(jiān)管總局去年11月公布的《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南(征求意見稿)》中，首次明確涉VIE架構(gòu)經(jīng)營者集中屬于經(jīng)營者集中審查的范圍，該指南在公布之日起實施。

VIE(Variable Interest Entities)架構(gòu)即可變利益實體的架構(gòu)，也稱“協(xié)議控制”架構(gòu)，即不通過股權(quán)控制實際運營公司而通過簽訂各種協(xié)議的方式實現(xiàn)對實際運營公司的控制及財務(wù)的合并。

在此次公布的43張罰單中，仍有兩家涉VIE架構(gòu)經(jīng)營者——58集團和百度，其違法交易發(fā)生時間在上述指南實施之后。

武漢大學(xué)法學(xué)院副教授周圍在接受第一財經(jīng)采訪時稱，在VIE架構(gòu)下，既可以滿足境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)公司境外融資需求，也可以規(guī)避境內(nèi)對于部分領(lǐng)域的外商投資限制。但綜合多方面因素，涉及VIE架構(gòu)的交易，一直處于政策禁止與實際運行的灰色地帶。而在反壟斷執(zhí)法方面，自2008年《反壟斷法》生效以來，達到申報標(biāo)準(zhǔn)但涉VIE架構(gòu)的交易，實踐中一直未能在反壟斷申報中獲得受理和批準(zhǔn)。

“長期以來，VIE架構(gòu)演變成一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)規(guī)避經(jīng)營者集中監(jiān)管的理由。”周圍稱。

但自去年起，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對于涉VIE架構(gòu)經(jīng)營者的監(jiān)管態(tài)度已經(jīng)歷由個案到明確宣示的過程。2020年4月，當(dāng)時的市場監(jiān)管總局反壟斷局首次公開受理一起涉VIE架構(gòu)的交易案件——“明察哲剛”案，并在7月16日進行無條件批準(zhǔn)。

2020年11月，上述《反壟斷指南(征求意見稿)》公布，第四章第十八條明確指出，涉及協(xié)議控制(VIE)架構(gòu)的經(jīng)營者集中，屬于經(jīng)營者集中反壟斷審查范圍。經(jīng)營者集中達到國務(wù)院規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)事先向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)申報，未申報的不得實施集中。

有業(yè)內(nèi)專家對第一財經(jīng)稱，此次市場監(jiān)管總局按照違法行為實施(交割)時間的先后時間，羅列出43張罰單或更具深意。比如最后5起涉VIE架構(gòu)經(jīng)營者違法實施集中的案件，交易交割的時間均發(fā)生在去年執(zhí)法機構(gòu)對“明察哲剛”案審查并無條件批準(zhǔn)后。

“這表明，在執(zhí)法機關(guān)明確向外界釋放出涉VIE架構(gòu)的交易的申報可獲受理的信號、強調(diào)應(yīng)依法申報之后，去年下半年以來，仍有部分企業(yè)未充分認(rèn)識到反壟斷合規(guī)的重要性。此次公開處罰決定，有利于督促相關(guān)平臺經(jīng)營者提高合規(guī)意識，依法進行申報、補報。”上述專家提到。

立法擬加大處罰力度

第一財經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，今年以來，在市場監(jiān)管總局對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開出的超過80張相關(guān)罰單中，有數(shù)起違法交易時間達到10年左右的罰單。比如，在此次公布的43張罰單中，最早的是2012年的百度與南京網(wǎng)典收購南京信風(fēng)案。

之所以今年以來，相關(guān)案件處于“井噴”狀態(tài)，方燕稱，是因為在相當(dāng)長的時間里，由于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)獨特的商業(yè)模式、交易結(jié)構(gòu)和競爭生態(tài)，使得經(jīng)營者集中審查制度在該領(lǐng)域?qū)儆谌蔽粻顟B(tài)，相關(guān)平臺企業(yè)對于申報標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識不同、自覺性也不夠。伴隨去年以來平臺反壟斷的趨嚴(yán)態(tài)勢，執(zhí)法的力度和頻率不斷加大。

從全球視角來看，當(dāng)前，頒布了反壟斷法的國家和地區(qū)基本同時采納了經(jīng)營者集中審查制度，多名受訪人士稱，中國加大對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域違背經(jīng)營者集中審查的力度，與全球趨勢一致。

中國社會科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院副教授韓偉對第一財經(jīng)表示，近年全球部分成熟反壟斷轄區(qū)開始重視反壟斷執(zhí)法的“假陰性錯誤”，即干預(yù)不足的問題，特別是在并購環(huán)節(jié)。比如美、英等反壟斷執(zhí)法部門開始針對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域一些已完成的重大交易(比如Facebook對Instagram和WhatsApp的收購)展開回溯分析甚至回溯執(zhí)法。

在剛剛成立的國家反壟斷局中，反壟斷執(zhí)法二司專注于審查經(jīng)營者集中案件即查處違法實施行為，這意味著，在未來相關(guān)執(zhí)法中，其執(zhí)法力量將更加充實。

但考慮到中國反壟斷執(zhí)法資源仍然有限，韓偉建議，可以區(qū)分對待平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中類存量案件與增量案件。高度重視大型互聯(lián)網(wǎng)平臺的新增并購交易案件，特別是那些涉及初創(chuàng)企業(yè)的收購。

“對于那些存量的明顯未產(chǎn)生問題的已完成交易，可以考慮通過簡易程序進行快軌化批量處理。針對應(yīng)報未報案涉及的部分交易后主體，比如通過交易實現(xiàn)跨市場影響力的特定大型平臺，可以通過更為嚴(yán)厲的濫用市場支配地位監(jiān)管措施予以規(guī)范。”韓偉稱。

此外，由于50萬元的頂格罰款對于平臺巨頭的威懾力有限，在《反壟斷法》修正過程中，違法實施經(jīng)營者集中的懲罰力度被大幅提高。

根據(jù)《反壟斷法》修正草案第58條規(guī)定，經(jīng)營者違反本法規(guī)定實施集中，且具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責(zé)令停止實施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，處上一年度銷售額百分之十以下的罰款;不具有排除、限制競爭效果的，處五百萬元以下的罰款。

不過，周圍稱，由于在新法之下，違反經(jīng)營者集中制度的經(jīng)營者處罰力度被大幅提高，應(yīng)警惕相關(guān)經(jīng)營者冒著承擔(dān)較小處罰的風(fēng)險，加速合并的“討巧”想法。這也意味著，接下來，對于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的經(jīng)營者集中行為的執(zhí)法力度或?qū)⑦M一步加大。