“由于文件頻繁修訂，導(dǎo)致政策缺乏連續(xù)性。”財政部中國財政科學(xué)研究院《2020年“企業(yè)成本”調(diào)研報告》指出，特別是涉及多個部門的政策，各部門提出的相關(guān)措施存在“政策不一致”“政出多門”的現(xiàn)象，導(dǎo)致出臺的部分政策讓基層審批部門或企業(yè)不知所措。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃爾南多·德索托曾在秘魯開展一項實(shí)驗：他委托團(tuán)隊走了一遍成立一家制衣廠所需的程序，目的是了解在當(dāng)?shù)爻闪⑦@樣一家公司需要的時間，結(jié)果是要苦熬289天。而在太平洋西岸的中國北京，如今已經(jīng)把這一過程壓縮到4個工作日。

中國已經(jīng)成為大型經(jīng)濟(jì)體中自2005年以來營商環(huán)境改善幅度最大的經(jīng)濟(jì)體。所有人都希望這樣的改革能更進(jìn)一步。深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，是激發(fā)市場主體活力和發(fā)展內(nèi)生動力的關(guān)鍵之舉。當(dāng)前我國發(fā)展面臨的國內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革尤為重要和緊迫。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出了一系列激發(fā)市場微觀主體活力的戰(zhàn)略性舉措，對科學(xué)把握市場與政府關(guān)系、深化營商環(huán)境改革以及促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型具有承前啟后的作用。

2020年11月，財政部中國財政科學(xué)研究院啟動“企業(yè)成本”大型調(diào)研，形成了《2020年“企業(yè)成本”調(diào)研報告》(以下簡稱《報告》)。調(diào)研組中的一支團(tuán)隊聚焦“營商環(huán)境與制度性成本”，他們赴湖南、安徽、山東和遼寧4省7市政府部門和37家典型企業(yè)深入調(diào)研，并面向全國以線上問卷的形式調(diào)查了1.7萬余家企業(yè)，目的是要更好地了解當(dāng)前營商環(huán)境改革的進(jìn)展及其存在的問題。

調(diào)研組的成員、中國財政科學(xué)研究院財務(wù)與會計研究中心負(fù)責(zé)人趙治綱向中青報·中青網(wǎng)記者描述了他們的調(diào)研結(jié)果：各地的營商環(huán)境確實(shí)大幅在改善，但仍存在“最后一公里”的問題，企業(yè)仍喊“渴”。

“困在政策里”？

近年來，中央和地方各級政府高度重視營商環(huán)境建設(shè)工作，陸續(xù)頒布出臺了一系列政策文件。以中部某省舉例，2018年至2020年9月，該省及其各市州出臺有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的政策文件就多達(dá)188份，其中營商環(huán)境文件69份、放管服文件75份、減稅降費(fèi)文件44份。

“由于文件頻繁修訂，導(dǎo)致政策缺乏連續(xù)性。據(jù)該省某些部門反映，在省級層面不到兩年就翻新一遍政策，個別地區(qū)還存在新官不理舊賬問題，政策說變就變。”《報告》指出，特別是涉及多個部門的政策，各部門提出的相關(guān)措施存在“政策不一致”“政出多門”的現(xiàn)象，甚至有的部門不知道另一個部門已出臺了相關(guān)政策，導(dǎo)致出臺的部分政策讓基層審批部門或企業(yè)不知所措。

例如，在工程建設(shè)領(lǐng)域，該省在推行“減流程、減環(huán)節(jié)、減材料”，實(shí)行審批流程再造，壓減審批時間的同時，還要求取消施工圖審查。但這一操作不符合現(xiàn)行法律制度規(guī)定，因此，盡管改革創(chuàng)新有要求，但上位的制度還具有約束效力，導(dǎo)致基層審批人員無所適從。

趙治綱對跨部門政策的享受、審批難感觸很深，他在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)企業(yè)的不少痛點(diǎn)都與此相關(guān)，規(guī)定“打架”問題不鮮見。

他們在安徽合肥碰到的一個案例極具代表性。有人想開辦一所培訓(xùn)學(xué)校，涉及市場監(jiān)管局、社會事業(yè)局、建設(shè)局三個部門。市場監(jiān)管局要核實(shí)學(xué)校名稱，需要有營業(yè)執(zhí)照才能辦理辦學(xué)許可證，而社會事業(yè)局要求有辦學(xué)許可證才能辦理營業(yè)執(zhí)照，這里就陷入了一個“死循環(huán)”。

后來，經(jīng)過協(xié)調(diào)，可以先辦理辦學(xué)許可證，但按照現(xiàn)行管理規(guī)定，辦理辦學(xué)許可證的前提是要有消防驗收，消防驗收歸建設(shè)部門管理。根據(jù)建筑法要求，300平方米以上場所，要求有施工許可證才能進(jìn)行消防驗收，而辦理施工許可證也需要營業(yè)執(zhí)照。

“該審批流程就是因為無法辦理營業(yè)執(zhí)照，在線辦理流程陷入‘死循環(huán)’。”趙志綱說，后來，審批部門線上采取“一事一議”的方式通過線下協(xié)調(diào)最終完成審批，但這并非常態(tài)化應(yīng)對機(jī)制。能否從完善更高層級政府協(xié)調(diào)各部門的制度規(guī)定，提高應(yīng)對各種例外審批事項的“包容性”和“韌性”?

除此之外，政策執(zhí)行的“最后一公里”是企業(yè)家關(guān)注的焦點(diǎn)?；鶎硬块T的政策執(zhí)行能力，企業(yè)對政策的理解和落實(shí)能力，都決定了政策的最終效果。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府部門和企業(yè)還存在能力不足的問題，影響了政策的落實(shí)效果。

中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)某基層部門告訴調(diào)研團(tuán)隊，當(dāng)前對營商環(huán)境的重視程度存在“上層熱、中層冷、 基層糊”的現(xiàn)象，中央、省級和市級都高度重視營商環(huán)境，但縣級部門對此態(tài)度就開始趨冷，到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層部門就是“糊弄”了。同時，基層權(quán)責(zé)不對稱，存在“小馬拉大車”問題，對某些行政事權(quán)的應(yīng)對能力不足。

更為關(guān)鍵的是享受政策的“隱形門檻”。比如針對企業(yè)的貸款貼息等政策仍要求復(fù)雜的申請手續(xù)，提交大量申請材料。小微企業(yè)原本財務(wù)人員就很少，且專業(yè)能力有限，要申請優(yōu)惠政策需要付出很高成本。

趙治綱感慨：“有的政策看起來很美，但企業(yè)想享受太難了。”

陷于維權(quán)中

更為棘手的是法治營商環(huán)境的建設(shè)。

湖南長沙一家環(huán)保設(shè)備制造企業(yè)反映自家產(chǎn)品被內(nèi)蒙古一廠商模仿，需自行提供證據(jù)方可發(fā)起訴訟，但由于距離等因素，“無法看到生產(chǎn)過程，難以查找證據(jù)”。在安徽蚌埠一家玻璃切割設(shè)備制造廠，其制造工藝被山東濟(jì)南一家企業(yè)模仿，但是到當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V，卻面臨侵權(quán)認(rèn)定困難、追罰成本高等問題，難以有效維權(quán)。長沙經(jīng)開區(qū)一家生產(chǎn)粘合劑新材料的民營企業(yè)，公司研發(fā)的粘合劑很容易被其他小公司模仿，通過訴訟獲得的賠償還不及付出的成本，維權(quán)執(zhí)行成本高、執(zhí)行結(jié)果獲得感差，真正難住了這些被侵權(quán)的企業(yè)……

調(diào)研中，民營中小企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)難度大、成本高成了一個突出問題?！秷蟾妗凤@示，中小企業(yè)由于人力物力有限，難以抽調(diào)專人專班全力應(yīng)對專利侵權(quán)問題?，F(xiàn)行法規(guī)下，知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)賠償金額過低，專利侵權(quán)取證困難，異地申訴難度大，既打擊了企業(yè)維權(quán)的積極性，也難以有效遏制侵權(quán)行為。有的企業(yè)表示“明知對方在侵權(quán)，卻無計可施”。

企業(yè)對當(dāng)前法治維權(quán)執(zhí)行難抱怨多且深感無奈，一方面體現(xiàn)為異地維權(quán)和執(zhí)行，存在地方司法保護(hù);另一方面是當(dāng)前對失信人財產(chǎn)的掌握程度和執(zhí)行力度不強(qiáng)，各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和要求不一，增加了企業(yè)維權(quán)的負(fù)擔(dān)。

同時，調(diào)研團(tuán)隊發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)法制體系建設(shè)過程中，在市場多個領(lǐng)域存在“高標(biāo)準(zhǔn)立法、普遍性違法、選擇性執(zhí)法”的問題。

“立法標(biāo)準(zhǔn)比較高，但是在實(shí)際執(zhí)行中，很多市場主體難以達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，甚至有一些‘合法’手段規(guī)避相應(yīng)的法律義務(wù)。”趙治綱提到，這種做法在大多數(shù)時候可能沒問題，但一旦遇到某個專項領(lǐng)域集中整治的時候，一些民營市場主體就首當(dāng)其沖。因此，大多數(shù)民營企業(yè)總是感覺“有把柄在別人手上”，嚴(yán)重影響了企業(yè)穩(wěn)定經(jīng)營和擴(kuò)大規(guī)模的發(fā)展預(yù)期。這種情況尤其表現(xiàn)在個人所得稅和企業(yè)社保金繳納等問題上。

第五次綜合降費(fèi)后，我國社會保險名義總費(fèi)率基本控制在34%-37%的區(qū)間內(nèi)，公積金總費(fèi)率區(qū)間為5%-12%(以8%居多)，五險一金合計區(qū)間為39%-47%。然而，社會保險實(shí)際繳費(fèi)率長期偏離名義繳費(fèi)率，繳費(fèi)不實(shí)的情況普遍存在。

2020年，新冠肺炎疫情暴發(fā)，企業(yè)紛紛表示社保費(fèi)減免政策讓企業(yè)的獲得感最強(qiáng)。但企業(yè)也擔(dān)心一旦費(fèi)率恢復(fù)到正常水平，該如何應(yīng)對。在正常水平下，一些企業(yè)為了降低員工社保成本，有的按最低標(biāo)準(zhǔn)繳納，有的通過勞務(wù)派遣、靈活用工等方式規(guī)避社保支出，這不僅影響了勞動者的合法權(quán)益，而且增加了勞資糾紛的可能。

中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，加大力度去減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，可以對沖一部分因公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化而來的成本，但是不能完全對沖。最重要的是增加“確定性”，降低公共風(fēng)險水平，讓企業(yè)有一個穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期、投資預(yù)期、研發(fā)預(yù)期。

“渴”在融資里

金融機(jī)構(gòu)“嫌貧愛富”問題仍然存在。調(diào)研團(tuán)隊實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民營企業(yè)或者中小規(guī)模企業(yè)貸款難的問題依然突出。

據(jù)遼寧某民營制造業(yè)企業(yè)反映，即便有相關(guān)的抵押物作為擔(dān)保，企業(yè)從銀行獲得的融資額從2011年12億元下降至2019年2.8億元，生產(chǎn)經(jīng)營所需的資金缺口較大，并且貸款平均利率高達(dá)7.54%。

隨著近年來普惠金融政策的大力推行，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)和社會信用體系的信用貸款有效緩解了民營中小企業(yè)“融資難”，但這類信用貸款的特點(diǎn)是規(guī)模小(100萬元以內(nèi))、期限短(1年以內(nèi))，通常用于企業(yè)的流動性貸款。而對于正在成長的民營中小企業(yè)，中長期“融資難”問題顯然更為突出。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在融資方式上，銀行貸款是企業(yè)最主要融資渠道。1.7萬余家企業(yè)中，2019年企業(yè)融資中85.4%來自銀行貸款。從貸款期限結(jié)構(gòu)上看，1年期以下短期貸款仍占主導(dǎo)，2019年短期貸款占比達(dá)到61.4%。

并不是民營中小企業(yè)熱衷短期借貸。目前，對于這種擴(kuò)充產(chǎn)能的中長期投資，如果要獲取銀行貸款，則通常需要土地、廠房和機(jī)器等來抵押。

趙治綱說，他們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些銀行對國有企業(yè)和民營企業(yè)執(zhí)行不同的抵押品標(biāo)準(zhǔn)，對民營企業(yè)的抵押品要求苛刻，獲得中長期貸款難度大，而對國有企業(yè)則可以適當(dāng)放寬。另外，銀行對民營中小微企業(yè)設(shè)定的抵押率普遍較低，直接制約了企業(yè)的融資規(guī)模。

1.7萬余家企業(yè)中，有29.6%的企業(yè)感受到融資環(huán)境趨緊，融資成本上升。對于融資難融資貴的原因，50.2%的企業(yè)認(rèn)為“融資渠道減少，融不到資，融資難”，28.3%的企業(yè)認(rèn)為“借款利率上升，利息費(fèi)用增加，融資貴”。

對此，《報告》建議，金融政策需要在解決小微企業(yè)融資難、融資貴問題上繼續(xù)發(fā)力，在延續(xù)普惠小微企業(yè)貸款延期還本付息政策和信用貸款支持計劃的基礎(chǔ)上，充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)對接銀企，通過更為精準(zhǔn)的融資需求分析和判別，實(shí)現(xiàn)對小微企業(yè)的精準(zhǔn)融資支持。

今年是我國《優(yōu)化營商環(huán)境條例》實(shí)施一周年。此前，受國務(wù)院委托，國務(wù)院發(fā)展研究中心對《優(yōu)化營商環(huán)境條例》實(shí)施一年來的情況開展了第三方評估。

在1月14日舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任張軍擴(kuò)說，從評估的總體來看，企業(yè)對營商環(huán)境的滿意度總體處在高位。

對于滿意度較靠后的指標(biāo)，他列舉了招投標(biāo)、中介服務(wù)規(guī)范化、融資便利化等。“這些事項涉及的部門比較多，解決起來都需要久久為功，相對來講還需要我們進(jìn)一步加大努力。”